Döring fordert radikalen Umbau der Arbeitslosenunterstützung

Baden-Württembergs Wirtschaftsminister und stellvertretender Ministerpräsident Walter Döring hat heute in Stuttgart einen radikalen Umbau der Arbeitslosenunterstützung in Deutschland gefordert. ?Immer neue Rekord-Arbeitslosenzahlen machen deutlich, dass die Bundesregierung von der nötigen Kehrtwende in der Wirtschafts- und Arbeitsmarktpolitik weit entfernt ist?, begründete der Minister seinen Vorstoß. ?Nötig ist ein Umbau der Arbeitslosenunterstützung, der die Arbeitsaufnahme nicht länger bestraft und die öffentlichen Kassen nachhaltig entlastet.?

Döring legte in diesem Zusammenhang ein Drei-Säulen-Modell zu der Reform der Arbeitslosenunterstützung vor. Nach seinem Reform-Modell, das auch auf Überlegungen des Mannheimer Wirtschaftsinstituts ZEW beruht, soll die Arbeitslosenversicherung zu einer Basissicherung mit „Teilkasko-Schutz“ zurückgeführt werden (erste Säule). ?Vollkasko-Schutz? würde als zweite Säule über individuelle Zusatzversicherungen erfolgen. Schließlich müsse die Sozialhilfe für arbeitsfähige, aber nicht arbeitswillige Leistungsempfänger abgesenkt werden, während Leistungsempfänger, die arbeiten, über dem heutigen Sozialhilfeniveau liegen sollten (dritte Säule).“

Döring: „Wir dürfen unserer Bevölkerung die bittere Wahrheit nicht ersparen, dass wir uns unser Sozialsystem jetzigen Zuschnitts nicht mehr leisten können. Dies gilt ganz besonders für die Arbeitslosenunterstützung. Wir haben alle Chancen, stärker denn je aus der jetzigen Krise hervorzugehen, wenn wir die überfälligen Reformen unserer sozialen Sicherungssysteme rasch und mutig in Angriff nehmen. Damit können wir unserer Bevölkerung die Zuversicht in die Zukunft zurückgeben. “

Mit seinem Modell könnten nach Dörings Aussage allein bei der Arbeitslosenversicherung jährlich circa 20 Milliarden Euro eingespart werden. Dadurch ließen sich die Beiträge zur Arbeitslosenversicherung von gegenwärtig 6,5 auf rund 4,5 Prozent senken. Die durch die Sozialversicherungsbeiträge verursachten Lohnnebenkosten, die gegenwärtig im Durchschnitt bei 42,1 Prozent liegen, könnten damit auf rund 40 Prozent abgesenkt werden. Die Senkung der Arbeitskosten und eine Verbesserung der Anreizstrukturen würden eine „Wachstums-Dividende“ nach sich ziehen, die Unternehmen, Beschäftigten und den Arbeitslosen selbst zugute kommen werde.

Erste Säule

Im Detail sieht die erste Säule von Dörings Modell vor, die Arbeitslosenversicherung zu einer Basissicherung gegen Verdienstausfall umzubauen. Diese Versicherung solle weiterhin in staatlicher Regie betrieben werden. Die Leistungen der Basissicherung sollten gegenüber dem bisherigen Leistungsniveau des Arbeitslosengeldes deutlich beschränkt werden. So solle die maximale Bezugsdauer für Arbeitslosengeld bei 12 Monaten liegen. Bisher liegt die maximale Bezugsdauer für einen großen Kreis von Arbeitslosen deutlich höher. So können über 45-jährige Arbeitslose, die zuvor drei Jahre gearbeitet haben, bereits 18 Monate lang Arbeitslosengeld beziehen. Bei über 57-Jährigen liegt die maximale Bezugsdauer sogar bei 32 Monaten.

Wie schon der Sachverständigenrat in seinem Jahresgutachten 2001 ausgeführt habe, zeigt eine Reihe makro-ökonometrischer Studien, dass eine längere Dauer der Arbeitslosenunterstützung zu einer höheren Arbeitslosigkeit führt. In Ländern wie Großbritannien oder den USA sei die maximale Bezugsdauer der Arbeitslosenunterstützung mit sechs Monaten bzw. 26 Wochen sehr viel kürzer als in Deutschland, zugleich sei die Arbeitslosenquote in diesen Länder signifikant niedriger als bei uns. Diesen Erkenntnissen könne man sich auch in Deutschland nicht länger verschließen. Insbesondere könne eine Verkürzung der maximalen Bezugszeit für ältere Arbeitslose auch zu einer besseren Integration Älterer in den Arbeitsmarkt beitragen, die schon aus demografischen Gründen zwingend notwendig sei. Die bisherigen Bezugszeiten würden dagegen dazu beitragen, dass ge-rade Ältere in großem Stil aus dem Arbeitsmarkt hinausgedrängt werden.

Über die Verkürzung der maximalen Bezugszeit hinaus müssen nach Dörings Worten die Leistungen der Basissicherung degressiv ausgestaltet werden. So sollten die Lohnersatzleistungen, also das Arbeitslosengeld, nach dem sechsten Monat der Arbeitslosigkeit schrittweise abgeschmolzen werden, um einen zusätzlichen Anreiz zur Arbeitsaufnahme zu geben. Weiterhin müsse bei der Basissicherung eine Karenzzeit von 14 Tagen eingeführt werden. In dieser Karenzzeit sollten keine Leistungen gewährt werden. Damit werde der Anreiz erhöht, im Falle einer Kündigung möglichst „nahtlos“ einen neuen Arbeitsplatz zu suchen.

Künftig müsse weiterhin der Grundsatz gelten, dass die Arbeitslosenversicherung nur dann Leistungen gewähre, wenn die Leistungsempfänger auch für den Arbeitsmarkt zur Verfügung stehen. Die Sonderregelung des § 428 SGB III, wonach es Arbeitslosengeld für über 58-jährige Arbeitslose auch dann gebe, wenn sie für den Arbeitsmarkt nicht mehr zur Verfügung stehen, sei nichts anderes als eine „Stilllegungsprämie“ für Arbeitskraft. Sie behindere die unumgängliche Steigerung der Erwerbsbeteiligung Älterer und schaffe überdies zusätzliche Probleme für die Alterssicherung. Solche „Wohltaten“ auf Kosten der Beitragszahler seien nicht mehr zu verantworten.

Zu dem Basispaket der Arbeitslosenversicherung solle weiterhin ein sofortiger und umfassender Anspruch auf Vermittlungsleistungen gehören. So sollten Arbeitslose einen Vermittlungsgutschein erhalten, den sie von dem ersten Tag der Arbeitslosigkeit bei einem Vermittler ihrer Wahl einlösen können. Dies könnten Arbeitsämter, Kommunen, Landkreise oder private Vermittler sein, die jeweils erfolgsabhängig honoriert werden müssten.

Eine Reihe von Instrumenten der Arbeitsmarktpolitik, die sich seit Jahren als wenig effizient erwiesen hätten, sollen nach Dörings Vorstellungen dagegen nicht in das Basispaket einbezogen werden. So sei es z.B. in erster Linie Aufgabe der Erwerbstätigen und ihrer Arbeitgeber, das Humankapital zu pflegen und zu stärken. Deshalb müsse die Förderung der beruflichen Weiterbildung, die jährlich mit rund 2,2 Mrd. Euro (ohne Unterhaltsleistungen) gefördert werde, weitgehend aus dem Leistungskatalog der Basissicherung gestrichen werden. Dies gelte um so mehr, als sowohl der Bundesrechnungshof als auch die Innenrevision der Bundesanstalt für Arbeit schwerwiegende Mängel und Versäumnisse bei der Förderung der beruflichen Weiterbildung durch die Arbeitsverwaltung moniert hätten. So nehme laut der Innenrevision der Bundesanstalt nur jeder dritte Teilnehmer nach dem Ende der Weiterbildung eine Arbeit auf. Fast 30 Prozent der Arbeitslosen würden die Weiterbildung abbrechen, weil sie nicht davon ausgingen, dass die Maßnahmen ihre Chancen auf einen Job verbessern würden. Der Bundesrechnungshof habe schon im Juli 2002 kritisiert, dass es keine echte Erfolgs- und Kostenkontrolle bei der Weiterbildungsförderung der Bundesanstalt geben würde und dass kein echter Wettbewerb zwischen den Trägern der Fort- und Weiterbildung vorliege. Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM) und Strukturanpassungspassungsmaßnahmen (SAM) hätten sich seit Jahren als besonders ineffizient erwiesen, weil dadurch in großem Stil reguläre, nicht subventionierte Arbeitsplätze verdrängt würden.

Wie schon der Sachverständigenrat in seinem letzten Gutachten vom Herbst 2002 vorgerechnet habe, könnten allein durch die Verkürzung der Bezugsdauer von Arbeitslosengeld jährlich 5,5 Milliarden Euro eingespart werden. Nach Schätzungen des Wirtschaftsministeriums könnten durch die Einführung von Karenztagen und durch eine degressive Staffelung des Arbeitslosengeldes weitere 3,5 Milliarden sowie durch Streichung des § 428 SGB III noch einmal rund 4 Milliarden Euro eingespart werden. Bei der Förderung der beruflichen Weiterbildung und bei dem Unterhaltsgeld im Rahmen von Weiterbildungsmaßnahmen sollten rund 2,5 Milliarden gekürzt werden. Die weitgehende Abschaffung der Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen und der Strukturanpassungsmaßnahmen könne zu Einsparungen von rund 3 Milliarden Euro führen. Schließlich müssten auch die Personal- und Verwaltungsausgaben, die aus den Beiträgen zur Arbeitslosenversicherung finanziert werden, entsprechend dem Kürzungsvolumen bei den Maßnahmen um rund 1,5 Milliarden Euro reduziert werden.

Zusammen ergebe sich somit ein Einsparpotenzial von 20 Milliarden Euro. Dabei seien Einsparungen noch nicht berücksichtigt, die auf Grund einer Überprüfung sämtlicher arbeitsmarktpolitischer Instrumente möglicherweise realisiert werden könnten. Bezogen auf die gesamten Beitragseinnahmen der Arbeitslosenversicherung von rund 50 Milliarden Euro liege das Einsparpotenzial von 20 Milliarden Euro bei 40 Prozent gegenüber dem Status Quo. Dies ermögliche dann eine Reduzierung des Beitragssatzes um rund 2 Prozentpunkte auf dann 4,5 Prozent. Da nicht alle Einsparungen mit einem Schlag umgesetzt werden könnten, sollte die Beitragssatzsenkung in zwei Schritten, spätestens zum 01.01.2004 und zum 01.01.2005 erfolgen.

Zweite Säule

Die zweite Säule des Döring-Modells soll darin bestehen, bestimmte Teile des Arbeitslosenrisikos freiwillig durch Zusatzversicherungen der Beschäftigten abzusichern. Dabei sollte nach Möglichkeit vor allem die private Versicherungswirtschaft geeignete Angebote entwickeln. Denkbar sei aber auch, dass die staatliche Arbeitslosenversicherung solche Zusatzversicherungen anbiete.

Mit diesen Zusatzversicherungen könnten dann nach eigener Einschätzung der Versicherten individuelle Wahlpakete geschnürt werden. Diese Wahlpakete könnten sich auf vielfältige Aspekte beziehen. Sie könnten Zuschläge bei der Höhe der Verdienstausfallversicherung der ersten Säule und eine Verlängerung der Bezugszeit vorsehen. Im Sinne einer Vollkasko-Absicherung könnten auch Unterstützungsleis-tungen während der Karenzzeit der ersten Säule versichert werden.

Außerdem sei es denkbar, sich gegen den Verlust an Qualifikation auf Grund von Arbeitslosigkeit abzusichern. So könnte das Wahlpaket auch den Anspruch auf Fortbildungs- und Umschulungsmaßnahmen beinhalten. Dabei sollten die Versicherten freie Auswahl zwischen den Angeboten aller zertifizierten Anbieter von Fort- und Weiterbildung haben. Dies werde zu einer Intensivierung des Preis- und Qualitätswettbewerbs auf dem Weiterbildungsmarkt führen.

Die Höhe der Versicherungsprämie für individuelle Wahlpakete, die von den Versicherten selbst zu zahlen sei, lasse sich allerdings nicht exakt prognostizieren. Es komme dabei stark darauf an, welche Elemente das Wahlpaket enthalte. Allerdings sei zu erwarten, dass der Gesamtbeitrag für das Basis- und das Wahlpaket im Normalfall merklich unter dem bisherigen Beitrag zu der Arbeitslosenversicherung liege, weil nach diesem Modell ineffiziente arbeitsmarktpolitische Maßnahmen und Fehlanreize zur Verlängerung der Arbeitslosigkeit spürbar reduziert würden.

Dritte Säule

Wie Döring weiter ausführte, bilde die dritte Säule seines Modells eine grundlegend reformierte Sozialhilfe, die in Zukunft mit der Arbeitslosenhilfe zusammengelegt werden müsse. Künftig müsse dabei zwischen arbeitsfähigen und arbeitsunfähigen Leistungsempfängern unterschieden werden. Die Entscheidung über die Arbeitsfähigkeit sollte dabei von der Arbeitsverwaltung nach allgemeinen Maßstäben getroffen werden. Als arbeitsfähig sollten dabei alle Erwachsenen eingestuft werden, die nicht krank oder behindert sind und nicht durch die Betreuung von Angehörigen, namentlich von Kindern, häuslich gebunden sind. Betreuungsverpflichtungen sollten dabei nur bei einem Erwachsenen je Haushalt berücksichtigt werden.

Für arbeitsfähige Leistungsempfänger, die nicht arbeiten, müsse der Regelsatz, wie auch von dem Sachverständigenrat in seinem Jahresgutachten 2002 gefordert, auf 70 Prozent des aktuellen Niveaus zurückgefahren werden. Bei einem Alleinstehenden Sozialhilfeempfänger habe der Regelsatz der Sozialhilfe im Jahr 2002 in den alten Bundesländern 286 Euro (ohne Wohngeld) betragen. In diesem Fall würde die Kürzung rund 86 Euro betragen, so dass als gekürzte Sozialhilfe (ohne Wohngeld) ca. 200 Euro verbleiben würden. Im Gegenzug sollten für Beschäftigte im Niedriglohnbereich abgestufte staatliche Zuschüsse als Lohnergänzungsleistung gewährt werden. Die Einkommensgrenze, bei der diese Zuschüsse auslaufen, sowie die Höhe der Zuschüsse müssten dabei nach der Kinderzahl der Betroffenen variiert werden.

Die Verzahnung der ersten und der dritten Säule des Reformmodells solle in der Weise erfolgen, dass das degressiv gestaffelte Arbeitslosengeld der ersten Säule am Ende der maximalen Bezugsdauer von 12 Monaten auf dem Niveau der heutigen Arbeitslosenhilfe liege. Arbeitslose, die nach dieser 12-Monatsfrist noch keinen Arbeitsplatz gefunden haben, müssten dann prinzipiell in das neue Hilfesystem der zusammengelegten Arbeitslosen- und Sozialhilfe überwechseln, sofern eine Bedürftigkeit gegeben sei.

Um diesen Übergang abzufedern, hält Döring eine weitere Sechsmonatsfrist für denkbar, in der die Leistungen die reduzierte Sozialhilfe übersteigen könnten. Eine solche Übergangssozialhilfe könne zu Beginn dieser Sechsmonatsfrist etwa auf der Höhe des heutigen individuellen Anspruchs auf Arbeitslosenhilfe liegen und müsse dann in Monatsschritten bis zum Ende der Sechsmonatsfrist auf das Niveau der reduzierten Sozialhilfe abgesenkt werden.

Die Zielgruppe der dritten Säule umfasse alle bisherigen Bezieher von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe, die arbeitsfähig seien. Deren Zahl liege nach Schätzungen des Ifo-Instituts bei rund 2,3 Millionen Personen.

Mit dieser dritten Säule will Döring erreichen, dass sich die arbeitsfähigen Leistungsempfänger durch eine Arbeitsaufnahme auch im Niedriglohnbereich wirtschaftlich deutlich besser stellen können als durch Verzicht auf Arbeit. Diese Säule ähnle dem Vorschlag des ifo-Instituts für eine „aktivierende Sozialhilfe“ und den ziemlich erfolgreichen Regelungen in den USA eines „Earned Income Tax Credits (EITC)“. Bei der exakten Ausgestaltung der dritten Säule müssten die Erfahrungen anderer Länder mit vergleichbaren Lohnergänzungsleistungen mitberücksichtigt werden. Neben den USA sind weitere Beispielländer unter anderem Großbritannien, wo es seit 1999 einen sog. „Working Families Tax Credit“ gibt, und Frankreich, wo 2001 eine Beschäftigungsprämie für Niedriglohnbeschäftigte eingeführt wurde („Prime pour l´emploi“).

Zur Begründung der von ihm geforderten Sozialhilfereform verwies Döring darauf, dass die gegenwärtige Ausgestaltung der Arbeitslosen- und Sozialhilfe einen erheblichen Teil der Arbeitslosigkeit selbst erzeuge, deren Konsequenzen mit diesen Transfersystemen eigentlich abgemildert werden sollen. Für erwerbsfähige Personen seien Sozial- und Arbeitslosenhilfe als Lohnersatzleistungen konzipiert, die dann gewährt werden, wenn jemand arbeitslos ist und keine Ansprüche auf Arbeitslosengeld hat. Sie würden gekürzt oder gestrichen, wenn die Betroffenen eine neue Arbeit aufnehmen. Die sog. „Transferentzugsraten“ seien dabei so hoch, dass die Arbeitsanreize massiv beeinträchtigt würden.

So gebe es bisher einen Basisfreibetrag bei eigenen Einkünften von Sozialhilfeempfängern in Höhe von 25 Prozent des Regelsatzes, das heißt von 74 Euro bei Alleinstehenden. Diesen Betrag übersteigende Einkünfte verbleiben nur zu 15 Prozent beim Sozialhilfeempfänger. Insgesamt darf der verbleibende Zuverdienst 50 Prozent des Regelsatzes nicht überschreiten. Dies bedeutet, dass beispielsweise bei einem Alleinstehenden ab einem Nettoeinkommen von 74 Euro ein Transferentzug von 85 Prozent und ab 550 Euro ein Transferentzug von 100 Prozent einsetzt.

Außerdem würden Arbeitslosen- und Sozialhilfe zu hohe Anspruchslöhne definieren, zu denen aufgrund der oftmals geringen Produktivität der Leistungsbezieher nicht genug rentable Arbeitsplätze geschaffen werden könnten. Diese Sozialtransfers erzeugen quasi eine Lohnuntergrenze, die eine marktgerechte Lohnspreizung nach unten verhindert und damit den Niedriglohnbereich des Arbeitsmarktes austrocknet.

Döring: „Künftig muss das Ziel im Vordergrund stehen, denjenigen zu helfen, die gemäß ihrer eigenen Leistungsfähigkeit alle Anstrengungen unternehmen, um sich selbst zu helfen. Ansprüche eines Individuums auf Sozialleistungen sollten daher nicht in erster Linie an den Status als Arbeitsloser oder Sozialhilfeempfänger anknüpfen, sondern an das Einkommenspotenzial und an die nachweisliche Anstrengung, dieses Potenzial zu realisieren und ein eigenes Einkommen zu erzielen.“

Für die dritte Säule hätten die Tarifparteien eine zentrale Verantwortung. Sie müssten durch Tarifverträge oder durch Tariföffnungsklauseln sicherstellen, dass für weniger produktive Tätigkeiten nach unten gespreizte Löhne gezahlt werden könnten. Auf dieser Grundlage müssten dann die Unternehmen Arbeitsplätze im Niedriglohnbereich schaffen.

Nach Dörings Angaben geht das Ifo-Institut davon aus, dass allein mit einer Umsetzung der dritten Säule das Bruttoinlandsprodukt dauerhaft um rund zwei Prozent gesteigert werden könne. Dies entspräche einer zusätzlichen gesamtwirtschaftlichen Leistung von rund 40 Milliarden Euro. Diese werde zu zusätzlichen Steuereinnahmen führen, die genutzt werden könnten, um die vorgeschlagenen staatlichen Lohnergänzungsleistungen zu finanzieren. Wenn es gelinge, mindestens 60 Prozent der Zielgruppe von 2,3 Millionen Personen in den ersten Arbeitsmarkt zu integrieren, so sei der Systemwechsel innerhalb der dritten Säule haushaltspolitisch neutral, bei höherer Integration würden die öffentlichen Haushalte effektiv entlastet. Auch dieser Zusammenhang zeige, dass der Schwerpunkt der Beschäftigungsfelder für den betroffenen Personenkreis auf dem ersten Arbeitsmarkt liegen müsse.

Döring abschließend: „Mein 3-Säulen-Modell zur Reform der Arbeitslosenunterstützung wäre ein wesentlicher Baustein für eine grundlegende Arbeitsmarktreform. Sie muss aber durch weitere Schritte ergänzt werden. So müssen wir auch den Kündigungsschutz insbesondere für den Mittelstand begrenzen, um Beschäftigungshürden abzubauen. Darüber hinaus muss die betriebliche Ebene bei der Lohnfindung gestärkt werden. Wenn solche Reformen umgesetzt werden können, die weit über die Trippelschritte der Hartz-Reform hinausgehen, haben wir einen echten Meilenstein für eine beschäftigungspolitische Trendwende in Deutschland erreicht.“